Paranoja u Republici Srpskoj: Kako se kalio SNSD-ov “američki zakon” (2)

17 Maja, 2015

Nakon pregleda hronologije pripremanja javnosti u RS za usvajanje “američkog zakona o nevladinim organizacijama” Istinomjer donosi i pregled svih nomotehničkih, legislativnih i logičkih grešaka i nedosljednosti u predloženom zakonu.

“Američki zakon” (FARA) na koji se pozivao Milorad Dodik u najavama da će ograničiti rad nevladinih organizacija u RS, odnosi se na potpuno drugačija pitanja od onih regulisanih nacrtom Zakona o javnosti rada neprofitnih organizacija. Ovaj zakon reguliše rad lobista i uposlenika stranih subjekata u SAD-u, a ne rad neprofitnih organizacija kao takvih. Pogledajmo sada kako je pandan “stranog agenta” – termina koji se u FARA odnosi na pomenute kategorije – definisan u kontekstu nevladinih organizacija u nacrtu Zakona o javnosti rada neprofitnih organizacija koji su predložili poslanički klubovi vladajućih stranaka u RS:

1) neprofitne organizacije su organizacije koje u cijelosti ili djelimično finansiraju druge države, njihovi organi ili njihovi ovlašteni zastupnici, međunarodne i strane organizacije, strani državljani ili registrovane nevladine organizacije koje se finansiraju iz inostranstva, a koje su registrovane kao udruženja građana u skladu sa zakonom,

2) lice je fizičko i pravno lice,

3) strani subjekat podrazumijeva:

vladu, izvršni organ druge države ili stranu političku stranku,
fizičko lice koje nema državljanstvo Bosne i Hercegovine i prebivalište u Bosni i Hercegovini,
pravno lice ili grupu pravnih lica koja su organizovana po propisima druge države ili koja imaju sjedište u drugoj državi,

4) službenik stranog subjekta je svako lice koje radi kao službenik, predstavnik ili u drugoj funkciji vrši poslove po naredbi, zahtjevu ili uputstvu stranog subjekta, lice čiju aktivnost posredno ili neposredno nadzire, usmjerava,finansira ili subvencioniše u cijelosti ili u najvećem dijelu strani subjekat ili lice koje je neposredno ili preko drugog lica angažovano u Republici Srpskoj na političkim aktivnostima u interesu stranog subjekta ili predstavlja interese stranog subjekta pred bilo kojom javnom institucijom

Tamo gdje FARA govori o stranim agentima, nacrt zakona govori o neprofitnim organizacijama i stranim službenicima, pri čemu ni jedan od ova dva pojma nije utemeljen u domaćem pravu. Za početak, neprofitna organizacija nije definisana izvorom finansiranja, već time da ne ostvaruje profit, što odgovara udruženjima čija osnovna svrha nije sticanje dobiti – kako je to već definisano Članom 2 Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske:

Član 2.

Udruženje je u smislu ovog zakona, svaki oblik dobrovoljnog povezivanja više fizičkih ili pravnih lica radi unapređenja ili ostvarivanja nekog zajedničkog ili opšteg interesa ili cilja, u skladu sa Ustavom i zakonom, a čija osnovna svrha nije sticanje dobiti.

Fondacija je pravno lice koje nema svoje članstvo, koja se osniva radi upravljanja određenom imovinom u javnom ili zajedničkom interesu.

Udruženja i fondacije ostvaruju carinske, poreske i druge olakšice za svoj rad u skladu sa zakonom.

Uvođenje termina “neprofitne organizacije” u značenju “udruženja građana koja se finansiraju iz inostranstva” predstavlja stoga pravni nonsens i u koliziji je sa već postojećim zakonskim propisima. Ovo je takođe u neskladu sa Pravilima za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske (Službeni glasnik RS 24/14), u kojima se navodi:

Član 84.

Prilikom izrade teksta propisa predlagač je dužan da se pridržava sljedećih pravila:

1) u propisima se dosljedno koristi jedinstvena terminologija,odnosno termini sa već utvrđenim pravnim značenjem,

2) u tekstu propisa upotrebljavaju se riječi u njihovom uobičajenom značenju, da bi propis bio što razumljiviji i pristupačniji svakom građaninu,

3) strane riječi mogu se koristiti u propisu samo ako u domaćem jeziku ne postoje odgovarajuće riječi,

4) u propisu se mogu koristiti stručni izrazi iz grane djelatnosti na koju se propis odnosi,

5) ako je potrebno da se izmijeni ustaljeni smisao nekog termina, odnosno izraza, u osnovnim odredbama propisa (objašnjenje pojedinih izraza) treba da se objasni kakav smisao određeni izraz ima u propisu,

6) kada se u propis uvodi novi pojam, on mora biti u osnovnim odredbama jasno definiran, kako po sadržaju, tako i po obimu.

Iako u ovom nacrtu jeste dato “objašnjenje” novog značenja termina “neprofitna organizacija”, ono je u neskladu sa definicijom udruženja kakva je data u Zakonu o udruženjima i fondacijama RS, jer implicira da pravni status udruženja ili fondacije zavisi od izvora finansiranja.

Pravni haos se tu, međutim, ne završava, s obzirom da Republika Srpska ima instituciju “organizacija od javnog interesa” – udruženja kojima je odlukom Vlade dat poseban značaj i status, zbog čega se u nekim pitanjima ove organizacije tretiraju kao javne institucije. Neke od tih organizacija takođe dobijaju donacije i sarađuju sa partnerima iz inostranstva, ali se njihovo poslovanje sa “stranim subjektima” reguliše Zakonom o donacijama u javnom sektoru, koji potpuno drugačije tretira inostrane izvore finansiranje od predloženog Zakona o javnosti rada neprofitnih organizacija. Naime, prema Zakonu o donacijama u javnom sektoru, donacija se tretira kao ono što jeste – donacija, a ne kao osnov za mijenjanje pravnog statusa organizacije koja ih prima, ili uspostavljanja statusa “službenika stranog subjekta”:

Član 2.

Donacija je, u smislu ovog zakona, ustupanje i preuzimanje predmeta donacije bez naknade, u cilju ulaganja u dobra u opštoj upotrebi i obavljanje djelatnosti od opšteg interesa u oblastima: privrede i privrednog razvoja, nauke, tehnologije i informacionog sistema, zdravstva, prosvjete, sporta, kulture, vjera, javnog informisanja, socijalne zaštite, zaštite na radu, društvene brige o djeci, boračke i invalidske zaštite, zaštite ljudskih prava, zaštite prirodnih bogatstava i životne sredine, djelatnosti republičkih organa uprave, jedinica lokalne samouprave, kao i drugih djelatnosti od javnog interesa utvrđenih zakonom (u daljem tekstu: donacija).

Navedimo, recimo, primjer Saveza opština i gradova Republike Srpske, koji ima status organizacije od javnog interesa. Savez većinu svojih projekata implementira u saradnji sa stranim donatorima/partnerima, među kojima su i strane vlade (poput, recimo, Kraljevine Norveške) ali i u partnerstvu sa institucijama Republike Srpske (posebno je zanimljivo da sa istim partnerima sarađuju i same institucije vlasti u Republici Srpskoj – na stranici Narodne skupštine nalazi se, recimo, logo OSCE-a, premda nije objašnjeno u kom kontekstu i iz kojih razloga). Postavlja se pitanje kako bi, recimo, ovo udruženje moglo da pomiri status “neprofitne organizacije” koji bi dobilo po novom zakonu, sa statusom organizacije od javnog interesa – na čije se finansijske transakcije primjenjujeZakon o donacijama u javnom sektoru?

Tako bi se usvajanjem ovog zakona stvorila dvostruka diskriminacija onih udruženja koja se finansiraju od bilo kakvih donacija iz inostranstva, čiji bi se uposlenici zbog toga proglasili “stranim službenicima” i izložili dodatnim kontrolama i represivnim mjerama (o kojima će biti riječi kasnije), dok bi se udruženja od javnog interesa i institucije Republike Srpske mogle nesmetano da vrše takve transakcije za iste ili slične aktivnosti – čak i kada one uključuju iste donatore, kao što često i jeste slučaj.

Dodatni problem je upravo definisanje “službenika stranog subjekta” kao uposlenika svake organizacije koja prima bilo kakve donacije iz inostranstva. To bi značilo da je osoba zaposlena u organizaciji koja prima donacije od više donatora iz različitih zemalja i/ili međunarodnih organizacija (što, takođe, često jeste slučaj), istovremeno uposlenik/ca svih tih država i/ili međunarodnih organizacija. Kako bi se to odrazilo na pravni status i radna prava takve osobe, te kako bi “strani subjekti” koji doniraju rad organizacije reagovali da im neko saopšti da su odjednom dobili desetine novih “službenika” zato što su, recimo, finansijski podržali Udruženje poljoprivrednika – pitanja su na koje vjerovatno ne bi znali da odgovore predlagači ovog zakona ili, kako ih je Milorad Dodik indikativno nazvao – “njegova ekipa”.

I ponovo, ako uporedimo kako je definisan službenik u javnom sektoru sa definicijom “stranog službenika u neprofitnoj organizaciji”, vidjećemo u kojoj mjeri je ovakva definicija u neskladu sa onom koja se koristi u državnoj upravi.

Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske u Članu 4 definiše državnog službenika na sljedeći način:

Član 4

Državni službenik je lice koje je zaposleno u državnom organu. Ministri i zamjenici ministara nisu državni službenici u smislu ovoga zakona i njihov pravni status se uređuje drugim propisima.

Zakon o državnim službenicima RS, pak, ima sljedeće provizije:

Član 2.

(2) Državni službenik je lice sa visokom stručnom spremom koje je zaposleno u organu republičke uprave i obavlja poslove osnovne djelatnosti organa republičke uprave. Izuzetno, državni službenik je i lice sa završenom višom i srednjom stručnom spremom u skladu sa Uredbom Vlade iz člana 27. stav 2. ovog zakona.

Tako ispada da bi RS “prisilno dodijelila” službenike stranim državama i organizacijama, i to po potpuno različitim kriterijima od onih koje primjenjuje na sopstvene službenike, s obzirom da “službenici stranog subjekta” svakako nisu zaposleni u organima uprave drugih država ili međunarodnih organizacija.

Dodatni problemi javljaju se kada se pogleda definicija političkog djelovanja u nacrtu zakona:

Političko djelovanje

Član 3.

(1) Političko djelovanje neprofitnih organizacija u smislu ovog zakona podrazumijeva učešće u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka i sprovođenje političke aktivnosti u cilju formiranja javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva.

Sama ova odredba je besmislena, jer je Zakonom o udruženjima i fondacijama već zabranjeno političko djelovanje u smislu učešća u aktivnostima političkih stranaka, kako se navodi u sljedećem članu:

Član 3.

Udruženja i fondacije samostalno određuju svoje ciljeve i delatnosti u skaldu sa Ustavom i zakonom.

Statut i delovanje udruženja i fondacije ne mogu biti suprotni ustavnom poretku niti usmereni na njegovo nasilno podrivanje, raspirivanje nacionalne, rasne i verske mržnje i netrpeljivosti ili diskriminacije zabranjene Ustavom i zakonom.

Ciljevi i delatnost udruženja i fondacija ne mogu uključivati angažovanja u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate i finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka.

Dalje, nejasno definisano “formiranje javnog mnjenja” i “postizanje političkih ciljeva” ostavlja širok prostor za tumačenja, koja se mogu primjeniti na bilo koju javna aktivnost, posebno ako se odnosi na političku scenu. To bi značilo da se bilo koji monitoring rada vlasti može tumačiti kao “aktivnost u cilju formiranja javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva” i proglasiti učešćem u kampanji opozicionih stranaka. Ovo je takođe u suprotnosti sa pravilima za izradu pravnih propisa, koja govore da zakonska terminologija mora biti jasna i nedvosmislena.

“Zakonodavci” su se, međutim, pobrinuli da stvar bude još besmislenija, uvođenjem termina “neprofitna politička organizacija” koji se nasumično javlja u tekstu umjesto termina “neprofitna organizacija”. “Neprofitna politička organizacija” u samom zakonu nije nigdje definisana, već se sporadično koristi kao zamjena za termin “neprofitna organizacija”, očito sa namjerom da izjednači ova dva pojma, a da ne mora ulaziti u objašnjavanje toga šta bi zaista bila “neprofitna politička organizacija”. Ovu nedosljednost (za razliku od onih pobrojanih ranije u ovom tekstu) istakao je čak i Republički sekretarijat za zakonodavstvo, koji je u svom mišljenju o zakonu naveo sljedeće:

II USKLAĐENOST SA USTAVOM, PRAVNIM SISTEMOM I PRAVILIMA NORMATIVNOPRAVNE TEHNIKE

(…)

Ovaj sekretarijat mišljenja je da je predlagač kod određivanja ministarstva nadležnog za nadzor zakonitosti rada neprofitnih organizacija trebalo da ima u vidu da prema Zakonu o udruženju i fondacijama nadzor nad zakonitošću rada udruženja i fondacijama vrši i vodi jedinstven registar Ministarstvo uprave i lokalne samouprave, zbog čega je potrebno pribaviti mišljenja Ministarstva uprave i lokalne samouprave i Ministarstva pravde.

Isto tako, smatramo da propisivanje neoslobađanja od carinskih, poreskih i drugih olakšica neprofitnih organizacija koje se bave političkim djelovanjem nije predmet ovog, već drugih zakona kojim je ta materija regulisana (član 7).

Takođe, naziv zakona ne odražava sadržinu njegovih rješenja, jer je uočena nedosljednost u korišćenju termina neprofitne organizacije u nazivu zakona i neprofitne političke organizacije u tekstu zakona.

Zavrzlama oko nadležnosti različitih ministarstava za nadzor nad radom nevladinih organizacija – koju je u svom mišljenju istakao i Republički sekretarijat za zakonodavstvo – dodatno se pogoršava kada se pogledaju odredbe o inspekcijskom nadzoru nad “neprofitnim (političkim) organizacijama”:

Glava VI

INSPEKCIJSKI NADZOR

Nadzor nad zakonitošću rada

Član 17.

Nadzor nad zakonitošću rada neprofitne političke organizacije vrši Ministartstvo pravde i nadležni inspekcijski organ.

Godišnji inspekcijski nadzor

Član 18.

Redovan inspekcijski nadzor nad zakonitošću rada neprofitne političke organizacije vrši se jednom godišnje.

Iako su procedure za praćenje zakonitosti rada nevladinih organizacija već propisane Zakonom o udruženjima i fondacijama, ovaj bi zakon uveo dodatni redovni inspekcijski nadzor onim organizacijama koje dobijaju donacije iz inostranstva, sa očitom namjerom da im oteža rad putem nametanja birokratskih procedura kroz koje niko drugi ne mora da prolazi. No, još je veći problem član 19, koji uvodi i institut “vanrednog inspekcijskog nadzora”:

Vanredni inspekcijski nadzor

Član 19.

Izuzetno, vanredni inspekcijski nadzor nad zakonitošću rada neprofitne organizacije sprovodi se po:

1) predstavkama građana,

2) pravnih lica,

3) javno dostupnih informacija ili

4) kada to traže organi iz člana 15. tačka 2) ovog zakona.

Može se zaključiti da upravo ovaj član izražava glavnu namjeru zakonodavca – neograničeno opstruiranje rada svih “nepodobnih” organizacija. Na osnovu ovog člana (koji je jednako dvosmislen i neprecizan kao i prethodni), bilo bi dovoljno da bilo koji medij koji je naklonjen vladajućim partijama u RS objavi huškački tekst o nekoj organizaciji – kakvih je do sada bilo mnogo – i da se na osnovu takve “javno dostupne informacije” pokrene vanredni inspekcijski nadzor. A u slučaju da se rečena organizacija protiv takvog “nadzora” pobuni, dočekao bi je član 20. koji govori da organizacija koja “ne dozvoli nadzor nad zakonitošću rada” može biti kažnjena kaznom u visini od 1.000 do 5.000 KM.

Da zaključimo: u proteklih pet mjeseci, otkada je formiran, aktuelni saziv Narodne skupštine Republike Srpske usvojio je svega 5 novih zakona, među kojima i već pomenuti Zakon o javnom redu i miru. Ukoliko usvoji i ovaj zakon, NSRS će se moći “pohvaliti” gotovo nikakvim rezultatima na svim ostalim poljima i odličnim rezultatima na polju gušenja građanskih sloboda, a prvenstveno slobode govora i javnog udruživanja.

Kako će pri tome premostiti sve pravne nedosljednosti, kontradikcije, nedorečenosti i nelogičnosti, vidjećemo ukoliko se ovaj zakonski “paprikaš” na kraju ipak usvoji.